Il costituzionalista Giovanni D’Alessandro spiega il perché

Ma dov’è scritto nella riforma che la politica prende il sopravvento sulla magistratura?
Provo a spiegare perché – letta sistematicamente – la riforma costituzionale sulla magistratura sottomette i pubblici ministeri alla politica nel giudizio disciplinare.

La riforma nasce con un obiettivo esplicito molto chiaro: separare nettamente la carriera dei giudici da quella dei pm, con 2 Consigli superiori diversi, 1 per i giudici e 1 per i pm. L’intento politico è che i pm non devono più “confondersi” con i giudici, ma costituire una carriera autonoma e distinta. Ma, se prendiamo sul serio questo principio, è naturale pensare che anche la responsabilità disciplinare debba essere trattata separatamente: i pm giudicati dai pm, i giudici giudicati dai giudici (più i membri laici). Non è un dettaglio tecnico: è la logica conseguenza della “separazione delle carriere”.

L’articolo 4 della legge di revisione riscrive l’articolo 105 della Costituzione e crea un nuovo organo: l’Alta Corte disciplinare, composta da 6 magistrati giudicanti, 3 magistrati requirenti (pm) e 6 membri laici, di estrazione politica (Presidente della Repubblica e Parlamento). In totale: 15 componenti, di cui solo 3 sono pm. Quest’Alta Corte giudicherà disciplinarmente tutti i magistrati ordinari, giudici e pm. La riforma non entra nel dettaglio dei collegi (i “mini‑tribunali” interni che decideranno i singoli procedimenti): dice solo che sarà una legge ordinaria a stabilirne la composizione, “assicurando che i magistrati giudicanti o requirenti siano rappresentati nel collegio”. Il che significa che basta che nel collegio ci sia almeno 1 della stessa carriera del magistrato sotto procedimento. Non è scritto né che debbano essere la maggioranza, né che debbano essere gli unici togati del collegio.

Se, però, si prende sul serio il principio di separazione delle carriere, il passo logico successivo è questo. Se i pm sono una carriera distinta, con un proprio Consiglio superiore, è coerente che i procedimenti disciplinari contro i pm siano decisi, sul versante togato, solo da pm (e non anche da giudici, che appartengono a un’altra carriera). Questa è una lettura sistematica della riforma. Non si guarda solo alla singola disposizione dell’articolo 105, ma all’architettura complessiva del testo: 2 carriere “separate”, 2 CSM diversi.

È perciò del tutto ragionevole ritenere che anche nel giudizio disciplinare, per i pm, il collegio dev’essere omogeneo, cioè composto – per la parte togata – solo da pm. Qui entra in gioco un dato “aritmetico” decisivo: in tutta l’Alta Corte ci sono solo 3 pm. Ora, la stessa riforma prevede che contro la decisione di un collegio si possa proporre impugnazione soltanto davanti a un collegio diverso dell’Alta Corte, senza i membri che hanno già giudicato in primo grado. E, naturalmente, uno stesso pm non può sedere in entrambi i collegi, di primo e secondo grado, riguardo allo stesso procedimento disciplinare.

Dunque, ragionando coerentemente: per un procedimento disciplinare a carico di un pm, servono 2 collegi, 1 per il primo grado e 1 per l’impugnazione. Nella logica della separazione delle carriere, in quei collegi, sul versante togato, dovrebbero sedere solo pm. Ma i pm disponibili sono solo 3. Risultato: i 3 pm dovranno distribuirsi fra i 2 collegi. A conti fatti, le combinazioni realistiche sono: un collegio con 2 pm e un collegio con 1 pm, oppure l’assurdo di un collegio con 3 pm e l’altro senza neanche un pm (che contraddice l’idea stessa di “rappresentanza” nel secondo grado). In quei collegi, poi, la riforma prevede anche la presenza di membri laici, di estrazione politica.

La conseguenza inevitabile sarà che in almeno un collegio i pm saranno in minoranza rispetto ai laici. Qui il passaggio chiave del ragionamento: i membri laici sono in totale 6, di estrazione politica. Nei collegi disciplinari ci saranno sempre anche dei laici. Nei procedimenti contro i pm un collegio avrà 2 pm e l’altro avrà 1 solo pm. È allora inevitabile che nel collegio con 1 solo pm, i laici (realisticamente almeno 2) saranno numericamente prevalenti sul singolo pm. E anche in un ipotetico collegio di appello con 2 pm, i laici sarebbero 3 contro 2.

In altre parole ancora: almeno in 1 dei 2 gradi di giudizio disciplinare, il pm sarà giudicato da un collegio nel quale i pm sono minoranza rispetto ai membri laici provenienti dalla politica. In concreto tutto ciò cosa significa? Che un pm che indaga su un grande gruppo economico, su un leader politico, su un ministro, sa che la sua carriera dipende da un’Alta Corte nella quale i componenti laici saranno certamente almeno in un grado di giudizio (se non in entrambi) in minoranza rispetto ai membri di estrazione politica.

E questa non è una congettura ideologica. La minaccia anche solo potenziale di un procedimento disciplinare “duro”, deciso in collegi dove i pm sono numericamente deboli e i membri laici sono decisivi, rischia di trasformarsi in uno strumento di pressione indiretta sull’azione penale soprattutto in indagini che toccano il potere politico, il messaggio implicito diventa: “Attento: chi giudicherà il tuo comportamento professionale non saranno principalmente i tuoi pari, ma un organo in cui la componente politica pesa molto, e tu – come pm – sei minoranza”.

Il paradosso finale è questo: la riforma proclama la separazione delle carriere, fino ad avere 2 CSM. Ma poi, proprio sul terreno più delicato – il disciplinare – crea un meccanismo in cui i pm sono numericamente pochi nell’organo. E, se si applica coerentemente la logica della separazione ai collegi, si ottiene che almeno in un grado di giudizio disciplinare i pm saranno in minoranza rispetto ai laici di estrazione politica.

In nome della “separazione”, si finisce così per indebolire l’indipendenza del pm e per rafforzare il potere di condizionamento della politica sulla sua responsabilità disciplinare. Questo non è un dettaglio tecnico per addetti ai lavori. È un tema che riguarda tutti: perché dalla libertà del pm d’indagare senza pressioni politiche dipende la possibilità stessa di avere una giustizia uguale per tutti.

E, molto probabilmente, la legge di riforma (seppure di rango costituzionale) è in questa parte illegittima per contrasto con il principio supremo dell’indipendenza della magistratura.
Prof. Giovanni D’Alessandro, docente universitario di Diritto costituzionale